解讀之二——寬進不代表放任，后續(xù)將加強嚴管
——全省全面推開工商登記制度改革將制定配套監(jiān)管措施
（改革政策解讀之二）
廣東省委省政府將全面推開工商登記制度改革作為今年全省的重點改革任務(wù)之一。省政府近日批準的《廣東省商事登記制度改革方案》（下稱《方案》），提出了四個方面的12項改革措施，6項涉及“寬進”，6項涉及“嚴管”，要求2014年底前完成各項改革任務(wù)。下一步，全省工商登記制度改革將在“寬進”的基礎(chǔ)上制定系列“嚴管”措施，企業(yè)在享受多項“寬進”的“便利”時，也會進一步感受到“嚴管”后的法定“義務(wù)”。社會應(yīng)理性認識和理解改革，避免形成對改革的誤解。
——“先證后照”改“先照后證”，要配套監(jiān)管
推行工商登記從“先證后照”向“先照后證”轉(zhuǎn)變的改革，是《方案》明確的改革措施，這項改革措施的“落地”，首先需要編制全省統(tǒng)一的《工商登記前置審批事項目錄》和《工商登記前置改后置審批事項目錄》。目前，上述兩個目錄的編制工作正在進行，將按程序報批后向社會公布實施。此項改革實際上剝離了原來附加在營業(yè)執(zhí)照上的種種管理功能，推進“證”、“照”關(guān)系的厘清，改革的深入推進需要后續(xù)監(jiān)管的配套。
改革前，是“發(fā)證”、“發(fā)照”部門共同監(jiān)管，職能交叉，責任不清，存在“重審批輕監(jiān)管”或“以批代管”現(xiàn)象。改革后，要按照“誰審批，誰監(jiān)管”與行業(yè)監(jiān)管有機結(jié)合的原則，進一步梳理明確工商登記機關(guān)、各審批部門和行業(yè)監(jiān)管部門對“無證”、“無照”的監(jiān)管職責，確保監(jiān)管到位。
改革提出，要按照“誰審批，誰監(jiān)管”與行業(yè)監(jiān)管有機結(jié)合的要求，完善工商登記后續(xù)監(jiān)管措施。進一步厘清各部門監(jiān)管職責，落實審批機關(guān)的監(jiān)管責任，加大行業(yè)主管部門的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮市場綜合監(jiān)管部門的作用。強化屬地監(jiān)管，推動執(zhí)法重心下移，促進綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的有機融合，進一步提升執(zhí)法效能。對未領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照擅自從事無需經(jīng)過審批的生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由工商登記機關(guān)依法監(jiān)督查處；對應(yīng)獲審批但未獲審批就擅自從事相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由審批部門或行業(yè)主管部門依法監(jiān)督查處。對于應(yīng)當具備特定條件的住所（經(jīng)營場所），或者利用非法建筑、擅自改變房屋用途等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由國土、規(guī)劃、建設(shè)、房屋管理、消防等部門依法監(jiān)管。各職能部門要按照工商登記制度改革要求，制定配套的監(jiān)管辦法和標準。
上述規(guī)定實質(zhì)上是確定了審批監(jiān)管權(quán)責對等和行業(yè)歸口管理相結(jié)合的原則，符合《行政許可法》“誰許可、誰監(jiān)管”精神。《方案》規(guī)定，只要具有審批權(quán)，就要承擔相應(yīng)領(lǐng)域監(jiān)管責任，以避免市場監(jiān)管“缺位、越位、失位”現(xiàn)象。針對無照無證經(jīng)營監(jiān)管職能交叉的現(xiàn)狀，規(guī)定無照從事無需經(jīng)過審批的生產(chǎn)經(jīng)營活動，由工商登記機關(guān)依法監(jiān)督查處；無照無證或有照無證從事需要審批的生產(chǎn)經(jīng)營活動，由審批部門或行業(yè)主管部門依法監(jiān)督查處。與放寬住所登記條件改革相配套，規(guī)定國土、規(guī)劃、建設(shè)、房屋管理、消防等部門監(jiān)管特定住所的責任。通過進一步明晰部門監(jiān)管責任，推動各職能部門按照改革要求，制定配套的監(jiān)管辦法和標準，有利于推動市場監(jiān)管方式從以事前審批為主向以事中、事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，提升整體監(jiān)管效能。
——“一元公司”、“零首付”不代表不花錢可以開公司，放寬住所登記也不代表可以沒有地址、“虛擬地址”，將通過信息更廣范圍更大力度公開實現(xiàn)更廣泛的監(jiān)督
實行公司注冊資本認繳登記制，放寬注冊資本各項登記條件，讓“一元公司”、“零首付”變成現(xiàn)實。但公司對外承擔責任的基礎(chǔ)依然是公司的全部財產(chǎn)，而不是注冊資本。注冊資本認繳制也并不代表不繳。改革后，雖然公司登記可不提交驗資報告，但股東需要按照章程約定的出資額、出資方式、出資期限繳納出資，股東的出資責任還在。股東沒有按章程約定交付出資，根據(jù)法律和公司章程仍然要承擔相應(yīng)民事法律責任。放寬住所登記條件，也不代表就可以沒有地址、“虛擬地址”或者原來住所應(yīng)當依法經(jīng)有關(guān)部門審批方可開展相關(guān)經(jīng)營活動的，今后不用報批了，等等。住所登記改革的目的是為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展變化，適應(yīng)新興行業(yè)、小微企業(yè)實際需求，實現(xiàn)住所資源的充分合理利用，理順住所登記與審批的關(guān)系。住所的規(guī)范管理仍然是一個復雜的社會管理問題，也涉及多個職能部門，現(xiàn)行法律法規(guī)政策或者說地方政府根據(jù)管理需要，對住所的條件作出具體規(guī)定的，仍然要按照規(guī)定執(zhí)行。
隨著上述系列“寬進”措施的推開，除了政府部門要加強監(jiān)管，改革將加大信息公開力度，實現(xiàn)全社會監(jiān)督。改革提出，要建立完善市場主體信用信息公示系統(tǒng)，建設(shè)省、市兩級市場主體信用信息公示系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、建設(shè)規(guī)范和運行管理，有效整合運用工商登記、行政審批、執(zhí)法監(jiān)管等信息資源，逐步引入司法、信貸融資等信息資源，實現(xiàn)準入與監(jiān)管聯(lián)動和跨部門信息共享。
建設(shè)市場主體信用信息公示系統(tǒng)，將市場主體登記、審批、監(jiān)管及相關(guān)信用信息向社會公示，是轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管方式，完善監(jiān)管機制的重要基礎(chǔ)和前提。一方面，政府部門要轉(zhuǎn)變監(jiān)管的方式，改變過去單純依靠行政手段實施監(jiān)管的方式，更加注重運用信息公示、信息共享、信息約束等手段，發(fā)揮行政、司法、社會組織和企業(yè)自身的作用，形成部門協(xié)同監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督和主體自治相結(jié)合的市場監(jiān)管新格局，沒有這一系統(tǒng)，無法實施。另一方面，市場主體開展經(jīng)營活動，需要了解交易對象相關(guān)信用信息，以維護交易安全，客觀上需要這一系統(tǒng)。這一系統(tǒng)既是政府部門市場監(jiān)管的基礎(chǔ)，又是社會信用監(jiān)管的基礎(chǔ)，同時也是市場主體獲取交易對象信用信息，保障交易安全的重要途徑。從我省前期改革試點實踐來看，加快建設(shè)信用信息公示系統(tǒng)，實現(xiàn)更廣范圍更大力度的信息公開及互聯(lián)互通，是落實改革后續(xù)“嚴管”措施的重要保障。
——改變傳統(tǒng)監(jiān)管方式，給予企業(yè)更多信任的同時，充分合理使用行政資源，提升監(jiān)管效率
傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，強調(diào)政府對企業(yè)的全方位、24小時監(jiān)管，政府部門要天天巡查到，要天天“看到”。這種制度設(shè)計下，造成對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾，也浪費大量的不必要的行政資源。如此前的年檢（驗照）制度（2014年3月1日起廣東省正式停止企業(yè)年度檢驗工作），更多體現(xiàn)為工商登記機關(guān)對市場主體的一種定期檢查監(jiān)督制度。年檢（驗照）要在規(guī)定的時間集中辦理，常常導致“塞車”、“擁擠”現(xiàn)象；由于疏忽等原因未按時參加年檢（驗照），要被處以吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰，處罰過重。對企業(yè)，要定期巡查，并且有相應(yīng)的巡查次數(shù)要求。
改革提出，改革現(xiàn)行的企業(yè)年檢和個體工商戶驗照制度，實行市場主體年度報告制度。市場主體應(yīng)當按年度在規(guī)定的期限內(nèi)向工商登記機關(guān)報送年度報告，對其真實性負責，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。建立公平規(guī)范的抽查制度，提高管理效能和公正性。建立經(jīng)營異常名錄管理制度，工商登記機關(guān)將存在不按規(guī)定提交年度報告或者通過登記的住所無法取得聯(lián)系等經(jīng)營異常行為的市場主體，納入經(jīng)營異常名錄，并向社會公示。市場主體自被載入經(jīng)營異常名錄之日起三年內(nèi)完成整改的，可向工商登記機關(guān)申請恢復正常記載狀態(tài)；超過三年未整改的，工商登記機關(guān)將其永久載入異常名錄，不得恢復正常記載狀態(tài)，并列入“黑名單”實行監(jiān)管。
改定期集中年檢為由市場主體在規(guī)定的期限內(nèi)提交年度報告并對外公示，使市場主體由“被監(jiān)督”改為“我愿意”接受監(jiān)督，突出年報信息公示功能，強化市場主體責任；同時簡化辦理程序，市場主體可在網(wǎng)上完成全部操作，解決“塞車”、“擁擠”問題。改革還提出創(chuàng)新市場主體退出機制，建立經(jīng)營異常名錄管理制度，為逾期年報提供了合理救濟途徑，鼓勵社會監(jiān)督。此外，改革傳統(tǒng)的監(jiān)督管理方式，建立更行之有效、更公平規(guī)范的抽查制度，克服檢查的隨意性，提高檢查的實效性、針對性。
——不讓“誠實守信”成為口號，完善信用約束，實現(xiàn)“一處違規(guī)、處處受限”
目前，社會上一些惡意欺詐行為時有發(fā)生，“寬進”系列改革后，這種行為仍然可能發(fā)生。建立完善信用約束機制是實現(xiàn)“嚴管”的重要一環(huán)。
改革提出，進一步完善信用約束機制，建立健全市場主體信用信息歸集、披露、運用制度，推進跨部門多領(lǐng)域信用信息綜合管理運用，完善激勵、警示、懲戒制度。推進“黑名單”應(yīng)用管理，對被載入經(jīng)營異常名錄的市場主體及其法定代表人（負責人）、股東或高管人員采取重點監(jiān)管措施。完善以市場主體法定代表人（負責人）任職限制為核心內(nèi)容的失信懲戒機制，形成“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)管效應(yīng)。大力培育市場征信機構(gòu)，充分發(fā)揮征信機構(gòu)在提供信用產(chǎn)品、促進商務(wù)誠信建設(shè)方面的重要作用。
加強企業(yè)誠信體系建設(shè)是整個工商登記制度改革的必然要求，建立完善信用約束機制主要包括守信激勵和失信懲戒制度，需要政府部門和社會共同開展。因此，在向公眾開放市場主體信用信息查詢服務(wù)的過程中，要將政府部門監(jiān)管措施與市場主體的信用信息直接掛鉤，建立健全信用信息披露以及守信激勵和失信懲戒等制度，推動形成市場主體“一處違法、處處受限”效應(yīng)。
——避免部門“單打獨斗”，完善協(xié)同監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力
市場準入放開后，市場秩序還需要政府各相關(guān)部門的協(xié)同維護、全社會的共同治理。一方面，政府部門監(jiān)管，在厘清部門職責的同時，還需要避免“單打獨斗”，要形成整體監(jiān)管合力。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用。
改革提出，要加強對市場主體及其生產(chǎn)經(jīng)營行為和產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量的監(jiān)管，構(gòu)建部門監(jiān)管信息共享機制，提高協(xié)同監(jiān)管能力，形成工商登記機關(guān)與審批部門、行業(yè)監(jiān)管部門各司其責、相互配合、齊抓共管的工作機制。同時，加強對市場主體違法失信行為的社會監(jiān)督，加快培育和發(fā)展社會組織，激活業(yè)內(nèi)監(jiān)督機制，發(fā)揮行業(yè)規(guī)范自律作用，強化市場主體的責任意識、自律意識。
——不是所有的事都來找政府，要強化司法救濟和刑事懲治
當前政府改革很重要的內(nèi)容，就是理順政府與市場的關(guān)系。政府應(yīng)該把“該管的事管住管好”，不該管的事應(yīng)交由市場和社會自行解決，否則就有可能“越位”。司法機關(guān)民事救濟和刑事懲治是加強“嚴管”的重要內(nèi)容。因此，改革提出，從司法救濟方面，要區(qū)分民事爭議與行政爭議的界限，尊重市場主體的民事權(quán)利和意思自治，工商登記機關(guān)對當事人提交的申請材料僅作形式上的審查，而不能干預其民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當事人之間產(chǎn)生的民事糾紛，宜通過民事訴訟解決。待司法裁判確定當事人的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系后，需要辦理工商登記的，再依法辦理。
從刑事懲治方面看，一是政府部門對市場主體行為涉嫌犯罪的，及時移送司法機關(guān)；二是相關(guān)部門主動配合公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院履行職責，依法懲處犯罪行為。
【綜述】
工商登記制度是政府管理經(jīng)濟社會的一項基本制度。現(xiàn)行工商登記制度是在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中逐步建立和發(fā)展起來的，在培育市場主體、保障交易安全、維護市場秩序等方面始終發(fā)揮著重要作用。對這樣一個發(fā)揮著積極作用的重要制度進行深度改革，其核心并不僅僅是針對工商登記制度本身的不足，而是要調(diào)整和完善工商登記制度所體現(xiàn)的、所承載的政府職能。在現(xiàn)行政府職能體系下，政府承擔了一些本應(yīng)由市場、企業(yè)和行業(yè)自行可以調(diào)節(jié)和解決的事項。工商登記制度改革的實質(zhì)是政府職能的調(diào)整與完善。近年來，從中央到地方大力推進以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政審批制度改革。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要把該放的權(quán)力放開到位，把該管的事務(wù)管住管好。工商登記制度改革，就是要放松市場主體準入管制，提高登記注冊準入效率，最大限度地為投資主體松綁，使市場主體更加方便快捷的進入市場。同進，要構(gòu)建“政府負責、部門協(xié)同、行業(yè)規(guī)范、公眾參與”的市場監(jiān)管新格局，促進形成誠信、公平、有序的市場秩序。
當前，全省全面推開工商登記制度改革大幕已經(jīng)拉開，其改革效應(yīng)值得期待。
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